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LOIS PEÑA NOVO | La Mancomunidad Gallega | Capítulo 1
La Mancomunidad Gallega

Antes del siglo XIX las regiones españolas tenían una personalidad de que hoy carecen. De las revueltas constitucionales sólo se han salvado, en parte, los fueros de Vizcaya y Navarra; pero las demás regiones quedaron sometidas a un centralismo unilateral e igualitario. Entonces —año de 1833— aparecieron creadas las provincias, caprichosas divisiones administrativas y territoriales, establecidas sin ningún fundamento histórico geográfico ni económico. La creación del régimen provincial en España fue el más grande error del constitucionalismo; en esto, como en muchas otras innovaciones, nuestro constitucionalismo no hizo más que copiar del patrón francés, pero sin adoptar las novedades extranjeras a la realidad nacional. El fracaso total y absoluto de la nueva provincia para sustituir a la antigua región, que, además de cuadro administrativo, era unidad de vida económica, de circulación, nexo de sentimientos y de espiritualidad ciudadana, es evidente. Cualquier ciudadano comprende, mejor o peor, la naturaleza de los organismos municipales; pero son muy pocos los que aciertan a darse cuenta de la finalidad de las Diputaciones provinciales. Y es que estos organismos no nacieron de una necesidad social sino de una conveniencia política; creados para garantizar el funcionamiento del régimen que nacía, esterilizaron las energías autóctonas y retardaron el progreso político y económico de las regiones. Las provincias no son una entidad natural, sino administrativa. La principal razón de existencia de una entidad administrativa es una razón de conveniencia económica. Y la provincia carece en absoluto de recursos; su organismo, la Diputación provincial, se nutre de los presupuestos del Estado y del Municipio, careciendo de arterias tributarias propias y definidas. Es decir, carece en absoluto de medios propios para cumplir sus fines, que es lo mismo que decir que no tiene razón de existencia; y no sólo no la tiene, sino que en realidad no existe más que como máquina electoral y sostén de las organizaciones políticas.
La mejor demostración de la vida artificial de estos organismos, de que son incapaces para atender a las necesidades de la realidad, está en el examen comparativo de sus presupuestos. Ya sabemos que el presupuesto es el barómetro de la vida económica. Pues bien: en 1860 los presupuestos provinciales importaban 48 millones de pesetas; en el año 1919 importaban 64 millones, lo que representa un aumento del 37 por ciento. Ahora, si tenemos en cuenta que la población de España aumentó desde aquella fecha en la misma proporción; que la renta nacional quintuplicó su volumen; que la moneda sufrió gran depreciación por la pérdida de su valor adquisitivo; que los adelantos modernos, sobre todo vías de comunicación, y las concentraciones urbanas implican una mayor necesidad de obras públicas; si tenemos en cuenta el desarrollo de la enseñanza y de la beneficencia, que de instituciones casi privadas han pasado a la categoría de primeras necesidades sociales, y en una palabra, la más amplia intervención de los organismos públicos en la vida económica de los pueblos, podemos afirmar que la vida económica de las Diputaciones no sólo se ha estancado sino que ha retrocedido. Si a esto añadimos que el 60 por ciento de sus ingresos procede del contingente que le dan los Municipios, nos encontramos con un organismo paralítico, que, además de no servir para nada, vive depauperando a otros organismos.
En cambio en la misma fecha de 1860 los presupuestos de los Municipios ascendían a 77 millones de pesetas y en 1919 ascienden a 285 millones, lo que representa un aumento del 269 por ciento. Los Municipios progresaron, porque a pesar de tener desintegrada su Hacienda, son un organismo real, el más importante de la vida corporativa, y tienen, como todo ser vivo, que someterse al imperio de las realidades.

La descentralización en el Estado moderno
En el Estado moderno tres entidades públicas requieren una vida económica distinta: el mismo Estado, la Región y el Municipio. En España ya la tienen, en parte, el Estado y el Municipio; pero la vida económica de la Región está completamente desatendida y olvidada; ni en sus más triviales necesidades puede satisfacerla la economía provincial, que, además de no existir, como hemos visto, no responde a una realidad objetiva. La economía regional no puede crearse a base de donativos, más o menos forzosos, de la Provincia y del Municipio; ha de tener una esfera de gravitación perfectamente definida, porque el Estado cada vez tiene que ser más descentralizador.
El mundo jurídico —dice Paul Boncour— marcha hacia una descentralización completa, hacia un federalismo integral, administrativo y corporativo a un tiempo; porque —añade Leon Diguit— mientras al Estado sólo se le pedía que administrase justicia y garantizase la seguridad en el interior y la protección en el exterior, los gobernantes de mayor fuerza podían cumplir esta misión; pero cuando el hombre moderno adquirió clara visión de la interdependencia social que une a los grupos de gobernantes con los gobernados, reconoció en el Estado un deber de intervención en todos los órdenes de la actividad humana, teniendo entonces por fuerza que producirse una tendencia descentralizadora. Es decir, que la descentralización no sólo la reclaman razones históricas y geográficas, sino que la impone la multiplicidad de funciones que el Estado moderno está llamado a desempeñar. Por eso la primera consecuencia fatal que se deriva del centralismo es el atascamiento de funciones que inmoviliza todos los organismos burocráticos. ¡Con qué admirable claridad aplicaba a España estos conceptos el eminente Prat de la Riva, el creador de la moderna Cataluña, el más grande estadista de la España contemporánea, cuya memoria acrecerá a medida que transcurra el tiempo, en el discurso de presentación al presidente del Consejo, el también eminente señor Canalejas, en diciembre de 1911, de las Bases de Mancomunidad aprobadas por toda Cataluña!
«Se tiene asimismo en toda España —decía él— la convicción profunda de que sin la acumulación en los órganos centrales de toda suerte de funciones propias y ajenas, principales y secundarias, no se hubiese producido la paralización congestiva del Estado que pesa sobre todo y sobre todos, y el Estado podría ejercer, con la misma perfección con que las ejercen los grandes pueblos, las funciones esenciales de la soberanía, que constituyen la razón fundamental, la legitimidad de su existencia, esas funciones en que se funda el orden y la justicia en el interior y la fuerza y el prestigio de un pueblo en sus relaciones con los otros pueblos. Y de esta convicción, acrecida por desgracias propias y grandezas ajenas, se nutre en toda España y especialmente en Cataluña esa tendencia que se llama descentralizadora, cuando en realidad lo que se propone es devolver a cada centro, a cada entidad, las funciones que le son propias.» «... Y no sabría imaginar nada que pudiese sonar más gratamente a los oídos de un gobernante que esta convergencia unánime de todos los matices de la opinión, no en torno de una protesta, sino en torno de una fórmula positiva de organización pública... Pues un verdadero gobernante que no se limite a ser guardia-jurado de lo existente, sino que aspire a dirigir, a innovar, a mejorar al pueblo que tiene a su cargo, no puede desear nada más propicio al ejercicio de su misión propulsora que una reforma positiva aceptada por hombres de todos los matices, de todas las escuelas y partidos... Las antiguas provincias, entidades de vida milenaria, verdaderos Reinos o Estados que señalaron gloriosas etapas de la formación de España, que actuaron en la infancia del pueblo, cuando éste era susceptible de plegarse fácilmente al molde político y administrativo, existen todavía a pesar de la ley que creó las provincias actuales; y existen no solamente como divisiones territoriales de otras funciones del Estado, sino en la realidad viva del pueblo, en el sentimiento y en la conciencia de los ciudadanos, como unidades psicológicas y económicas indestructibles.» Por eso el ideal para fortalecer nuestro progreso y economía sería la creación de un organismo regional, al que todos debemos aspirar, que con una amplia autonomía respondiese a las exigencias de una realidad indestructible como es nuestra realidad gallega; pero este ideal, que es una bella aspiración a realizar, no ha de tener desgraciadamente una solución inmediata, la que sólo podemos de momento encontrar en el margen que lo hasta ahora legislado nos concede. Y este margen es la facultad de poder crear la Mancomunidad de las provincias.

La Mancomunidad
Precedentes
La idea de la Mancomunidad no es nueva en el Derecho español; más o menos iniciada aparece en múltiples leyes y proyectos, sobre todo desde 1877, fecha de la última ley municipal, porque nuestros gobernantes de fin de siglo se iban al fin dando cuenta de la necesidad de ensanchar algo los estrechos límites de las Corporaciones locales y provinciales, dando a su iniciativa un margen para posibles inteligencias de mutua cooperación. Así el artículo 80 de dicha ley establece el principio de la comunidad de Ayuntamientos. En el proyecto de ley presentado a las Cortes en 16 de diciembre de 1882 se autorizaba la asociación o comunidad de Ayuntamientos para la construcción de cementerios, caminos vecinales, guardería rural, policía, instrucción, asistencia médica, aprovechamientos y otros fines de menor interés. En el proyecto de ley presentado a las Cortes en 25 de diciembre de 1884 se autoriza la creación y funcionamiento de Juntas regionales para atender e implantar en todo el territorio de la Región servicios análogos a aquellos para que puedan mancomunarse los Ayuntamientos. Más tarde Silvela, siendo ministro de la Gobernación con Cánovas, por R. O. de 20 de julio de 1891 formuló un proyecto de reforma de las leyes municipal y provincial, en el cual se ocupaba de la Región, de los gobernadores regionales y de los Concejos regionales, reestableciendo la división administrativa de España a las Regiones naturales que hoy comprende; paralelamente a este proyecto crecía en Cataluña un formidable movimiento de opinión, que se concretó en el Mensaje dirigido por los representantes de Cataluña, entre ellos el doctor Robert, a la Reina en 14 de noviembre de 1898. Análogas orientaciones se advierten en sucesivos proyectos presentados en años posteriores, que culminan en el de reforma de la Administración local, presentado a las Cortes en 27 de marzo de 1903; en este proyecto aparece por vez primera la palabra Mancomunidad, en lugar de la de comunidad que antes se usaba; al discutirse este proyecto, aunque sus concesiones eran mediocres y embrionarias, por boca de los representantes de los distintos partidos y Regiones se manifestó en las Cortes, por vez primera desde el período revolucionario del 68, el deseo de reconocer la personalidad de las Regiones, dándoles autonomía para la Enseñanza en todos sus aspectos, obras públicas, puertos, agricultura y otros fines no menos interesantes. En el año 1906 se celebra en Barcelona la magna Asamblea de las Diputaciones españolas y se proclama por unanimidad la urgencia de una amplia autonomía administrativa y el derecho de la Mancomunidad para las Diputaciones. En el año 1907 se presenta a las Cortes el proyecto de Administración local de Maura, que causó decepción por la ambigüedad de las disposiciones relativas al régimen regional; pero en su discusión el grupo de Solidaridad catalana desarrolló una admirable labor parlamentaria, distinguiéndose entonces el talento soberano y la preparación del señor Cambó, por la que se consiguió que las Mancomunidades formasen parte del proyecto, llegando a ser aprobadas, y no llegando a ley por la caída del Gobierno. Finalmente, Canalejas, en el año 1912, presentó un proyecto de Mancomunidad, aprobado totalmente por el Congreso y casi aprobado en el Senado, el cual fue la base del R. D. de 18 de diciembre de 1913, creando la Mancomunidad, que es el vigente.
La anterior revisión nos demuestra cuánto tardan en cristalizar en nuestra legislación las ideas modernas, aún aquellas que ya se hallan admitidas por todos los elementos políticos, y el trabajo que se pierde con las crisis, que dan motivo al abandono por tiempo indefinido de proyectos que la opinión reclama, y que al fin se implantan precariamente, como en el presente caso por medio de un R. D., que un Gobierno caprichoso puede en cualquier momento desvirtuar.

La Mancomunidad y los Municipios. — Municipios urbanos y rurales. — El problema municipal y la autonomía de las regiones. — La idea municipal en el siglo XIX.
Para el estudio de la Mancomunidad es necesario tener en cuenta la relación que habrá de existir entre su economía y la de los Municipios con los cuales habrá forzosamente de estar en convivencia y de cuya riqueza dependerá en gran parte la eficacia de sus servicios. Pero esta ayuda no podrán soportarla, por lo menos habrá de ser precaria por parte de casi todos los Municipios, mientras continúen en la angustiosa situación actual. Mientras el hecho, la actual realidad municipal y la ley nacida para regularla no se completen no se hallará solución al problema. Porque es la actual ley unitaria el origen de todos sus males, estableciendo iguales normas para Municipios de diversas condiciones y necesidades, ya que es un absurdo que la misma ley valga para un Municipio de cien habitantes, como para uno de cien mil. Hay que legislar sobre hechos, y el hecho es que los Ayuntamientos son los forjadores y ordenadores del patrimonio público de los pueblos; y para atenderlo y desarrollarlo necesitan independencia económica, nuevas bases tributarias, con suficiente elasticidad para el aumento automático de sus ingresos en proporción al aumento de riqueza del término municipal y a las necesidades de los servicios públicos.
De los 9.226 Municipios existentes en España, 7.200 no llegan a tener dos mil habitantes. Este solo hecho nos demuestra la esencial importancia que para el progreso local tiene el problema del pequeño Municipio. Pues bien; podemos afirmar que nuestros legisladores jamás hicieron nada que signifique adaptación eficaz de la ley a este hecho social que ha de regir; la misma ley municipal vigente olvida la realidad del pequeño Municipio, al decir en su artículo segundo que para que una agrupación tenga el carácter de Municipio es preciso que no baje de dos mil el número de sus habitantes residentes, con lo cual dicho está que el espíritu de tal ley forzosamente ha de ser atentatorio contra la naturaleza del pequeño Municipio según claramente se deduce de todo su articulado; y el mismo olvido se nota en las ulteriores reformas que se han intentado. La ley de supresión de consumos de 1911, con los aditamentos posteriores, inclusive la ley de presupuestos para 1920, pudo ser el principio de una solución para la Hacienda de los Municipios urbanos, pero nunca para los rurales, como puede fácilmente comprobarse, observando los principales sustitutivos, que como el de inquilinato, arrastres, solares, tonelaje, contribución sobre beneficios por obras o vatermentasse, (R. D. del señor Ventosa) etc., etc., no pueden tener aplicación práctica más que en los centros urbanos.

Por otra parte, los Municipios urbanos también se hallan completamente triturados por la presente ley. La constitución y organización de las actuales concentraciones urbanas es completamente distinta de la de las antiguas ciudades, que se limitaban escasamente a garantizar la vida de sus habitantes sin intervenir en las economías individuales ni en sus medios de progreso, en las que apenas existían servicios públicos y eran desconocidas las modernas instituciones sociales; en cambio la ciudad moderna tiene que ejercer una intervención constante y progresiva en todos los órdenes de actividad social y económica; su situación es eminentemente dinámica; es —como dice Howe— un producto del siglo pasado, un producto secundario del vapor, de la electricidad y del aumento de transportes. Por eso el problema de la ciudad no es posible de resolver sujetándolo a las reglas del viejo concepto que la consideraba tan sólo como un elemento subordinado de la Administración general del Estado, como la considera la vigente Ley municipal. Y este es el grave error de nuestra legislación. La ciudad moderna no puede ser por más tiempo una ficción legal, una entidad arbitraria con las mismas facultades que una agrupación rural, en la que apenas se sienten necesidades colectivas; la ciudad moderna es una realidad económica, social, jurídica, cultural y política que necesita una completa autonomía funcional, ya acomodándose al concepto alemán, que no admite límites para las funciones municipales de la ciudad, ya a la concepción angloamericana que aspira a una independencia absoluta entre el Parlamento o el legislador y la ciudad en todo lo que se refiera al funcionalismo y economía locales. Por eso el Municipio urbano no puede desenvolverse dentro de la actual legislación que lo aniquila, y los que intentan desenvolverse tienen que vivir al margen de la ley.
Tanto, pues, los Municipios urbanos como los rurales precisan una amplia autonomía, más los primeros que los segundos. Pero esta autonomía, la experiencia nos lo dice, no podrá conseguirse sin antes haber alcanzado una autonomía regional o por lo menos sin antes haber mancomunado a las provincias, como puede comprobarse examinando el desarrollo de nuestra legislación municipal. Los Municipios españoles llegaron al siglo XIX sin existencia propia. El Rey nombraba y disponía de los concejales y empleados, no existía Justicia municipal, carecían de tributos, y los cargos se compraban y explotaban, y la libertad de los Municipios y con ella la de los pueblos, se hallaba completamente profanada y escarnecida. Hasta Fernando VII, desde los Reyes Católicos, duró esta esclavitud. Tuvo que revolucionarse el ambiente, tuvo que operarse una profunda transformación en todo el viejo sistema para que de nuevo los Municipios recobrasen un principio de libertad. Fue la Constitución de Cádiz la que hizo los Ayuntamientos electivos; a cambio de los regidores perpetuos, que negociaban con los cargos, los pueblos ya podían elegir sus concejales. Imperó otra vez hasta el año 20 el sistema absolutista; en el año 23 se implanta de nuevo la reforma de las Cortes de Cádiz, y queda establecida, definitivamente, en la Constitución del año 37.
Pero a pesar de este avance, en ninguna de ambas Constituciones se reconoce la personalidad de los Municipios, tan sólo considerados como entidades delegadas del Poder Central. Nada adelantó tampoco en este terreno la Constitución del año 45, ni la del año 56, la cual dictó normas para el régimen municipal y creó la Junta municipal; pero siempre con absoluta dependencia del Poder Central. Y en esta Constitución, muerta al nacer, pues sólo duró un año, se encuentra todo el espíritu y hasta el articulado de la actual. Nuestra legislación tampoco adelantó un paso; ningún adelanto esencial anunciaban, en efecto, los proyectos de reforma de los años 60 y 61. En el año 63, Posada Herrera, intenta sacar a flote un vergonzante proyecto de descentralización; pero su solo anuncio provoca una reacción contraria, que anula los progresos alcanzados, y resucita el régimen absolutista, como en los peores tiempos del siglo XVII. Gracias a la Revolución del año 68 nos salvamos de una vergüenza más. En este período revolucionario el Gobierno provisional desbarató el régimen absolutista y centralizador implantado por González Bravo y puso en vigencia la Constitución del año 56. En el año 69 se aprobó la Constitución revolucionaria con reconocimiento de la personalidad de los Municipios, y en el año 70 se aprobó la Ley Municipal con reconocimiento de una amplia autonomía a su favor. Es decir: pasan siglos —Reyes Católicos a Fernando VII— sin que el Derecho municipal adelante un paso. Tiene que venir una transformación general —Cortes de Cádiz— para que se renueve. Pasa media centuria estancado nuevamente, y tiene que aparecer otra total transformación del ambiente —Revolución del 68— para que el Derecho municipal dé un nuevo avance. Muerto aquel período revolucionario por la cobardía de sus directores y por las Juntas de defensa, que tienen su entronque espiritual en la espada de Pavía, vuelven los viejos tiempos de pronunciamientos y dinastismos, la obra de la Revolución quedó enterrada, y la Constitución del año 76, que es la vigente, y su ley municipal se orientan por los viejos derroteros. Desde entonces nada se hizo; proyectos y más proyectos y bizantinismos parlamentarios; y así habremos de seguir hasta que reformas más amplias preparen el ambiente, porque una reforma aislada sólo en un ambiente favorable puede desenvolverse. ¿A qué se debe la implantación de las Mancomunidades sino al ambiente preparado por aquel formidable movimiento de la opinión de Cataluña que tuvo su esplendorosa apoteosis en la Solidaridad? Pues como ésta, es también la autonomía municipal una reforma aislada y parcial que no prevalecerá mientras un deseo de descentralización no cristalice en organismos más elevados y extensos. La Historia que es maestra de los pueblos así nos lo dice, y las grandes leyes de la Psicología social y de la que pudiéramos llamar Biología del Derecho así nos lo demuestran.
Por eso escribíamos antes y nuevamente afirmamos que para darse cuenta de las ventajas de la Mancomunidad, debe tenerse muy presente la íntima relación que habrá de existir entre ella y los Municipios. Y EL AVANCE QUE SU IMPLANTACIÓN SUPONE PARA LA AUTONOMÍA DE LOS MISMOS, QUE ES DECIR PARA SU PROGRESO Y DESARROLLO.

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